Oszlak - O´Donnell - "Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación" - Política y planificación - Cátedra Mastrini

Oszlak - O´Donnell - "Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación" - Política y planificación - Cátedra Mastrini


1. Recientes transformaciones del Estado latinoamericano

Estado latinoamericano: ahora ---> tiende a ser más "moderno". Quiere y puede abarcar autoritariamente numerosos elementos y relaciones anteriormente reservados a la sociedad civil.

Cambios observados al nivel del Estado, tienen que ser vistos juntamente con otros procesos:
Tendencia de una nueva coalición integrada por sectores burocráticos (civiles y militares), capital internacional radicado en nuestras sociedades y por las capas más dinámicas de la burguesía nacional.
Tendencia hacia el perfeccionamiento de mecanismo de control estatal sobre el sector popular, sobre todo de la clase obrera y del campesinado.

Estos procesos se relacionan con la necesidad de "poner en forma" las economías de un capitalismo dependiente. En una economía basada en la acumulación privada se necesita cada vez más el activo papel del Estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funcionamiento.

La estabilización y la hipertrofia sólo pueden ser garantizados por una profunda recomposición del poder político. Es decir, el papel de un Estado también "puesto en forma" para imponer coercitiva y cooptativamente la estabilización del contexto social: represión, intentos de despolitización y control del sector popular, asunción de nuevas actividades empresariales por el Estado (etc) son aspectos entrelazados con el crecimiento hipertrofiado de nuestras economías.

Para cumplir su papel "económico" el Estado debe controlar y estabilizar la sociedad y para esto, a su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocratizarse. Esto lleva a la generación de intereses burocráticos, civiles y militares, internos al Estado mismo, y de ideologías "nacionalistas" que impulsan decisiones a contrapelo de la visión más privatista del "desarrollo económico". ----> actividades empresariales por parte del Estado.

Estado relacionado con la estructura y cambios de una economía que ni es "subdesarrollada" ni puede producir los patrones de los capitalismos centrales:
Políticas estatales de:
- Control-exclusión del sector popular y de asignación cooptativa de beneficios diferenciales para algunas de sus capas.
- Las que llevan a la expansión de inversiones y actividades empresariales, sobre todo las directamente productivas del Estado.
-  Contenidos prácticos y simbólicos de políticas "nacionalistas" del Estado o los resultantes de los intentos de tutelar al capital privado local.
- Para atraer capital internacional y a la vez acotar su expansión.


Estado: Autonomía ---> el Estado tiene relativa autonomía. Esa autonomía relativa no es la de un Estado global frente a una sociedad indiferenciada. Hay grados y pautas de autonomía según:
- sector social
- cuestiones que "importen" más o menos a unos y a otros.

No es obvio donde trazar la línea que divide al Estado y "lo público" de la sociedad y "lo privado". Hay algunos grises donde esa línea es imposible trazarla.

Las políticas estatales permiten una visión del Estado "en acción", desagregado y descongelado como estructura global y "puesto" en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales.
Esta visión es complementaria de otros enfoques:
- reconceptualización del tema del Estado y la sociedad
- vinculaciones entre clases y Estado --> donde hay una relación estructural clase-Estado.


El tercer enfoque, el que aquí discutimos, es más empírico e inductivo que el primero y "corta" a través de más actores sociales que el segundo, sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y sus respectivas políticas. El estudio de políticas estatales ayuda a "poner en movimiento" a un Estado y a actores que en los otros enfoques aparecen más global y estáticamente definidos. Este enfoque trata de forma más detallada y dinámica como y por qué un complejo conjunto de actores ha actuado respecto de ciertas "cuestiones".
Contrapartida: implica el estudio de casos y son bien conocidas las dificultades para generalizar desde éstos hacia el sistema de relaciones del que han sido escogidos.

Estos enfoques por separado no son óptimos, pero pueden funcionar complementariamente.


2. Premisas y enfoques en el estudio de políticas estatales
Tipo de estudio más tradicional: el que intenta explicar por que se adoptó la política. El Estado aparece como un escenario pasivo en el que se resuelven demandas o inputs de "grupos" sociales. Tratable con técnicas estadísticas sencillas. En estos estudios el poder explicativo suele ser más aparente que real, y se omiten toda referencia al proceso desencadenado por la desición analizada en términos de posibles impactos.

En el otro enfoque se busca determinar las consecuencias presuntamente provocadas por la adopción e implementación de la política. Este tiene una serie de contrapartidas:
- no intenta conocer cómo se originó la política.
- el sistema causal que genera los impactos se lo considera cerra a otra influencia fuera de la política estatal.
Muchas veces estos inconvenientes derivan de la relación establecida entre el científico social y el organismo contratante, ya que este último no quiere mostrar la ineficacia de la política.
Los autores dan otra alternativa que sería superponer el enfoque tradicional con el visto anteriormente, pero dicen que es insuficiente. (ver gráficos en el apunte)

3. Esbozo para el estudio de políticas estatales en América Latina
Lugar que le asignan los autores a las políticas estatales:
Analogía: "la frase musical es un todo sucesivo y difrenciado, aunque no aditivo; la calidad de cada nuevo acorde se ve teñida por el contexto musical precedente, el cual adquiere a su vez significados retroactivos a medida que se incorporan nuevos acordes" (Milic Capek). Cada uno de ellos condiciona el futuro desarrollo de la frase musical, y en última instancia de la obra íntegra. Analógicamente: las políticas estatales serían algunos "acordes" de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestión. Adquirirán significación sólo en la medida en que fueran sistemáticamente vinculadas al tema o cuestión que las origina, al ámbito de acción social en que se insertan.
- nuestra "obra" es un proceso social relevante.
- nuestros "ejecutante" son actores sociales cuyas políticas van delineando el ritmo y las alternativas de ese proceso social.

Resulta posible focalizar el estudio de la dinámica de las transformaciones sociales siguiendo la trayectoria de una cuestión a partir de su surgimiento-desarrollo-eventual resolución. 
Las sucesivas políticas que se van tomando y la trama de interacciones que se va produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran un proceso social que puede constituirse en privilegiado objeto de análisis para acceder a un conocimiento más informado sobre el Estado y la sociedad latinoamericanas.

3.1 "La cuestión"
"Cuestiones": asuntos (necesidades, demandas) "socialmente problematizados".
Toda cuestión atraviesa un "ciclo vital" que se extiende desde su problematización social hasta su "resolución".

3.2 El surgimiento histórico de la cuestión
Negar la problemática del asunto, reprimir a quienes intentan planearlo, son políticas de "bloqueo" por parte de sectores dominantes y del Estado.
Inconvenientes para estudiar una no-cuestión que ha sido permamentemente bloqueada.
En lo posible deberíamos encarar nuestros estudios analizando el período previo al surgimiento de la cuestión ---> Quién la reconoció como problemática, cómo se difundió esa visión, quién y sobre la base de que recursos logró convertirla en cuestión:
- quién o cómo problematiza un asunto?
- quién, cómo y cuándo logra convertirlo en cuestión?
- sobre la base de qué recursos y alianzas? con qué oposición?
- cuál es la definición inicial de la cuestión?


3.3 La toma de posición por parte del Estado
Una política estatal es esa toma de posición que intenta alguna forma de resolución de la cuestión. La toma de posición no tiene porque ser unívoca, homogénea ni permamente.

Política estatal: conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientación normativa, que afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión.
La política estatal constituye un conjunto de iniciativas y respuestas (manifiestas o implícitas) que permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad.

"Distorsiones": se dan en el proceso de implementación de las políticas, producidas (las distorsiones) por ambigüedades y conflictos en su formulación primaria. La ambigüedad o conflicto no es inherente a la toma de posición del Estado sino producto del enfrentamiento entre algunas unidades obedeciendo a intereses organizacionales y clientelísticos contradictorios.

El Estado puede "tomar partido" ya sea por acción o por omisión. Si es por acción está claro. Si es por inacción, lo hace:
- esperando a que la cuestión y la posición de los demás actores estén más definidos.
- dejar que se resuelvan en la arena privada.

3.4 Las políticas o tomas de posición de otros actores sociales
Actores: las cuestiones involucran a actores que pueden hallarse objetiva y/o subjetivamente afectados por las mismas. Sin embargo no existe una correspondencia entre la situación de un actor en relación con una cuestión y su propensión a movilizarse activamente en la defensa o cuestionamiento de dicha situación. Por esto hay otros actores (unidad estatal, partido político), que no afectados directamente por la cuestión, deciden iniciarla o reivindicarla. También hay otros actores que toman posición frente a cuestiones adoptando políticas cuyas consecuencias pueden influir considerablemente (aun más que las del Estado).

3.5 Las políticas estatales como "nudos" del proceso social
La política estatal estará influida por un cálculo de la reacción probable de actores a los que se percibe como poderosos.
Tomas de posición del Estado ---> se centran en ellas porque:
- cuentan con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente obligatorio y de ultima ratio fundada en el control de superiores medios de coacción física.
- en general repercuten sobre la sociedad más extensamente que las políticas privadas.
Las tomas de posición del Estado suelen ser particularmente importantes porque los actores sociales saben de las importantes consecuencias que traen aparejadas las mismas. Estas tomas de posición son importantes factores en la definición del contenido y en la explicación de la existencia misma de posiciones de otros actores, y en ese sentido son puntos o "nudos" particularmente importantes en una secuencia de interacciones. 

3.6 Las definiciones sociales de la cuestión
Proceso interactivo en el que además de la posición de cada actor, importa la percepción de cada uno acerca de la manera en que los restantes (y sobre todo el Estado) han definido la cuestión.

3.7 Las políticas estatales como generadoras de un doble proceso
Lo que ocurre al interior del Estado es en parte ejecución ("implementación") de la política, en parte factor causal para la adopción de nuevas políticas y en parte generación de estructuras burocráticas especializadas dotadas a veces de atribuciones formales y siempre con capacidad de hecho para redefinir la política inicial y de cambiar la toma de posición del Estado frente a la cuestión.

3.8 Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestión
Así como se van redefiniendo los términos de una cuestión, también se van modificando los atributos y formas de agregación y representación de los actores, lo cual plantea el problema de especificar cuidadosamente los criterios empleados para definirlos.


3.9 Recapitulación
Necesidad de estudiar las políticas estatales en el marco de cuestiones. La historia de la cuestión (comienzo, desarrollo y resolución) es parte de nuestro tema, porque es desde ella que las políticas estatales adquieren sentido y pueden ser explicadas.
Ver preguntas en el texto.

Redefinición de la cuestión por parte del Estado por: cambio de defeniciones específicas, definiciones conflictivas entre diversas unidades estatales que concurren al tratamiento de la cuestión con diferentes especializaciones, rutinas burocráticas y vinculaciones con actores sociales. Estos cambio son nuevos "nudos" algunos de los cuales serán rápidamente evidentes para actores y observadores. A partir de cada nudo se extiende un nuevo tramo de la historia de la cuestión y de las políticas a ella referidas, sobre la que deberíamos volver con nuestra batería de preguntas (ver texto).

4. Los contextos de las políticas estatales
Si nos limitáramos a estudiar políticas estatales prescindiendo del proceso social del que son parte, podríamos tener estudios mucho más "manejables" y formalizables pero el costo de esta opción sería el vaciamiento de su interés teórico.

4.1 Un segundo nivel de contexto: la agenda de cuestiones
¿Qué problemas "merecen" ser cuestiones? ¿Quienes y cómo deciden cuál es en cada momento el conjunto de cuestiones socialmente vigentes?

O’Donell, Guillermo & Oslak, Oscar: Estado y Políticas estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación (1981) 

[CUESTION]

• Políticas estatales: interés en su potencial contribución al tema de las transformaciones de Estado y de las nuevas modalidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil.

• Estudian POLÍTICAS ESTATALES (PE) y sus impactos como modo de conocer un Estado Latinoamericano que tiene nuevos patrones de dominación política (autoritarismo, desigualdad), que tiende a ser más “moderno”, pero en el sentido de querer abarcar relaciones y elementos antes reservados a la sociedad civil.
• Eliminan asimismo toda forma precapitalista en pos de grandes organizaciones públicas y privadas.
• Nueva coalición integrada por el “trío”:
• sectores burocráticos, civiles y militares
• capital internacional radicado en nuestras sociedades
• y las capas más dinámicas de la burguesía nacional.

El trío perfecciona las formas de control sobre el sector popular.

• Buscan la estabilización y la hipertrofia del E y la economía, realizables sólo mediante una profunda recomposición del poder político. Esto desnuda como nunca el carácter político de nuestros “problemas económicos”.
• El E es autónomo no sólo de la sociedad sino también de otros integrantes del trío. Se expande, tecnifica y burocratiza. Es un E mucho más activo, expansivo y penetrante que favorece al darwinismo económico.
• Asimismo, la autonomía relativa de cada sector está dada por la importancia de la CUESTIÓN y a quiénes importa ésta. Lo público y lo privado pasan a ser confusamente diferenciables. Las PE permiten ver al E en acción, dentro de un contexto en el que lucha con otras fuerzas sociales.

Para el estudio de las PE hubo 3 premisas:

·         por qué se tomó tal política (influencias sobre el E, pasivo),

o   no ven las consecuencias

o   Estado como escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas de grupos sociales.

o   La esfera de lo político depende de un dinamismo que le es impuesta desde afuera.

o   Un conjunto de variables independientes que desemboca en una variable dependiente, la decisión adoptada.

·         qué impacto tuvo la PE (invierte el anterior),

o   no intenta conocer cómo se originó la política;

o   finalidad diagnóstica

o   tiende a considerarse cerrado a toda otra influencia significativa fuera de la política estatal.

o   Contienen una estrecha definición de los impactos

o  Inconvenientes derivados en muchos casos de la relación establecida con el organismo contratante que no desea obtener resultados negativos.  Definido en los términos fijados por el contratante

·         conjunción de los dos anteriores (es aún insuficiente),

o   no ve posibilidad de iniciativa por parte del E (influido) y es éste el único que causa impactos (causalidad).

• El estudio de PE y sus impactos contiene una dimensión temporal que le es intrínseca (sólo se vislumbra en el 3° modelo). Estudiamos una secuencia de eventos, que pueden ser PE, o políticas tomadas por otros grupos o cambios en la situación objetiva del sistema de relaciones.
• (Comparación con música) Las PE serían acordes de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestión, que adquieren sentido sólo en su vinculación con éste que las origina, el ámbito social en el que se insertan, los actores que intervienen, y a sus sucesivas políticas. (SISTEMICO)

• CUESTION
• Ninguna sociedad puede atender a todas las necesidades que contiene. Sólo algunas son problematizadas:
• ciertos grupos estratégicamente situados creen que debe hacerse algo a su respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas vigentes.
• Son las Cuestiones (C) los asuntos “socialmente problematizados”. Éstas tienen un ciclo vital que va de su planteamiento a su resolución; diferentes actores toman posición frente a ella.
• La etapa de surgimiento de una cuestión y el proceso a través del cual esta se convierte en tal, es importante para interpretar los eventos posteriores, para iluminar las características del Estado y las nuevas modalidades que asumen sus patrones de interacción con la sociedad civil.
• El poder se muestra al negar, relegar o reprimir una problemática, para que no surja como C.
• Se debe encarar el estudio de ésta viendo el período previo a su surgimiento (quién la reconoció, cómo se difundió, quién y sobre la base de qué recursos logró convertirla en C).
• Vemos sólo las problemáticas en las que el E, las haya o no iniciado, toma posición (busca resolución).
• Las PE son ese conjunto de respuestas e iniciativas que, dentro de un contexto histórico determinado, permiten inferir la posición del E frente a una C que atañe a sectores significativos de la sociedad.
• Hay un conflicto de políticas en el E, debido a la presencia dentro de éste, de unidades con variable grado de autonomía, capaces de influir en diversas instancias del proceso. La ambigüedad es producto del enfrentamiento entre las unidades.
• Pero no siempre se movilizan quienes dependen de una C, por represión, etc. Por ello son a menudo otros actores no directamente afectados quienes deciden reivindicarla o iniciarla.
• La PE estará desde un comienzo influida por el cálculo de la reacción probable de los demás actores poderosos.
•  Las PE no son sustancialmente diferentes de las de otros actores, salvo por su respaldo en normas y su repercusión en la sociedad (más profundas que las P privadas).
• Difícilmente encontremos unanimidad, por parte de los actores, en la definición y valoración de una C.
• Las PE generan un doble proceso:
• hacen que otros adopten o redefinan posiciones sobre la C  
• provocan procesos internos al E (la toma de posición de una unidad en nombre del resto del E, suele generar reacciones horizontales y verticales).
• HORIZONTALES:  tomas y reajustes de posición de otras unidades
• VERTICALES: atribución de competencia y en la asignación de recursos a unidades formalmente dependientes que adoptó la política.
• Estos movimientos verticales suelen producir cristalizaciones institucionales: creación de aparatos burocráticos o adjudicación de nuevas funciones a organismos preexistentes que quedan formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolución de la cuestión, superponiendose generalmente con otras burocracias formalmente especializadas en otros aspectos de la cuestión o en otras cuestiones ligadas a la que incumbe al primero
• Temporalidad de las cuestiones: tienen una historia que comienza en un periodo en el que no eran tales, sigue en los procesos que llevan a su surgimiento, continúa durante su vigencia y eventualmente concluye con su resolución.
• El contexto consiste en los factores extrínsecos a la PE que es indispensable para la comprensión, descripción y explicación la PE y sus efectos sobre otras variables.
• Pero éste 1° nivel de contexto es insuficiente, debe insertarse en otros:
• la agenda de cuestiones (cómo se determina qué C se deben resolver)
• la estructura social (actores, conceptos y no nombres, potenciales de una C).
• Existe una gran dificultad en establecer conexiones causales entre una política y un conjunto de impactos. Podemos conocer el impacto total de un conjunto de variables pero no tenemos medio de desentrañar qué proporción de ese cambio es atribuible a cada una de ellas.
•  Impactos de PE son contribuciones a complejos patrones de cambio de la sociedad global.