Ramesh Mishra - "El Estado de Bienestar en crisis" - (1992) - Políticas y Planificación - Cátedra Mastrini

Ramesh Mishra - "El Estado de Bienestar en crisis" - (1992) - Políticas y Planificación - Cátedra Mastrini

La sociedad opulenta y el consenso sobre el bienestar

En Gran Bretaña se empezó a cuestionar la racionalidad del estado de bienestar con la aparición de la sociedad opulenta en los ´50. El Estado de Bienestar, defendía la Derecha, debía ser abandonado y sustituido por una libertad de elección cada vez mayor, a través de la provisión privada de educación, salud y pensiones.

La investigación social a comienzos de los ´60 demostró cómo en las sociedades ricas de occidente la pobreza relativa era persistente cuando no creciente. En vez de proceder al desmantelamiento del estado de bienestar, lo que había que hacer con los servicios sociales era intensificarlos y reformarlos. Las fuerzas del mercado hacían necesaria la existencia de algún mecanismo corrector que operara a través de la intervención estatal y la provisión social.

El capitalismo “hecho seguro”: Keynes y Beverige

Dos pilares del estado de bienestar , uno Keynesiano y otro Beveridgiano.

· El elemento económico del estado de bienestar.  Defendía la capacidad del gobierno para controlar la demanda en una economía de mercado a través de una intervención adecuada. La ineficiencia del mercado se corregía mediante intervención. Apoyaba la intervención estatal desde el lado de la demanda de la economía para asegurar un alto nivel de actividad económica y pleno empleo.

· El elemento social del estado de bienestar. Significaba juntar los recursos de la sociedad y repartir los riesgos. La existencia de la guerra había sentado las bases para la existencia de un fuerte consenso

social con respecto a las propuestas de reconstrucción. El estado de bienestar de posguerra

era un mecanismo de integración social. La acción estatal era correctiva, y las instituciones del

estado un complemento de la economía de mercado. Una de las funciones importantes del

estado de bienestar era la legitimación social de la sociedad de mercado. Pretendía hacer al

capitalismo liberal económicamente más productivo y socialmente más justo.

El estado de bienestar en crisis

El estado de bienestar y las teorías sociales: el sesgo integrador

El funcionalismo introducía dos conceptos. El primero, la idea de cambio social, entendido como una serie de etapas. En la primera etapa el sistema social está en equilibrio; en la segunda, las fuerzas del cambio provocan la desestabilización del sistema, y empiezan a emerger nuevos modelos, comportamientos e instituciones, generando tensión y presiones. La última etapa se empieza a desarrollar nuevas instituciones integradoras que conducen hacia el equilibrio. Se consideraba que la sociedad de posguerra había alcanzado ya la última etapa. El conflicto, la disfuncionalidad y el desequilibrio aparecen como problemas de transición de un tipo de sistema a otro. Los procesos no se debían interpretar ni en términos de capitalismo, ni

en términos de socialismo, sino en términos del advenimiento de la sociedad industrial. La sociedad industrial avanzada trascendería y superaría estos conceptos contrapuestos.

De acuerdo con esta teoría, las economías industrializadas necesitaban de una fuerte dirección estatal, incluyendo funciones de bienestar y servicios. Se veía al estado como la institución integradora de las sociedades industrializadas avanzadas. El estado de bienestar era considerado por los Marxistas como fruto de un desarrollo lógico del capitalismo, hasta alcanzar una etapa en la que el estado pasaría a tener un papel prominente en la dirección de la economía.

La promesa de una “ciencia” social

Se creía que otras disciplinas sociales, por ejemplo, la sociología y la psicología, podrían  emular a la economía, aparecer como ciencias y generar teorías contrastadas que permitieran conocer y controlar los fenómenos sociales con precisión científica. El desarrollo de las ciencias sociales respaldó la creencia en el éxito de la ingeniería social, al igual que la tecnología industrial o la dirección de la economía. La intervención estatal en asuntos sociales y económicos estaba legitimada tanto política como intelectualmente.

Para Estados Unidos, la Guerra contra la Pobreza y la guerra de Vietnam eran actividades parecidas. Se tenían que movilizar todos los recursos de la nueva ciencia social para poner en órbita a la Gran Sociedad.

Karl Popper defendió la actuación sobre los males sociales de forma selectiva. Un problema pequeño era más susceptible de ser solucionado que uno mayor. La actuación selectiva en ingeniería social permitiría controlar un mayor número de variables y asegurar el efecto de una medida en concreto con mayor facilidad que en los intentos de transformación de sociedades enteras.

Hacia el socialismo a través del bienestar

Los gobiernos socialistas podían utilizar el poder del estado para construir una sociedad más igualitaria a través de medios pacíficos y constitucionales. Se defendía que el estado podía ejercer un control indirecto sobre la economía de mercado, podía socializar la distribución. El desarrollo de los servicios sociales y la igualación de rentas mediante la imposición progresiva podían conducir hacia el socialismo.

La creencia en que se podrían alcanzar objetivos socialistas a través de la acción estatal legitimó a los ojos de los laboristas y socialistas los intentos de alcanzar el bienestar social.

Para los socialistas, la acción del estado era un medio para transformar la sociedad – para alejarla gradualmente del capitalismo hacia cierto tipo de socialismo. Había dos elementos comunes en distintas aproximaciones distintas (Keynes y Beverige): la creencia en la capacidad del estado para dirigir los asuntos económicos y sociales de forma racional y en que el estado de bienestar mejoraría el funcionamiento de la economía de mercado y el funcionamiento del propio sistema de producción. La crisis de legitimidad actual

tiene que ver con la crítica a la validez de estos dos supuestos.

El Retroceso

El crecimiento económico permanente de las primeras décadas dio paso a un estancamiento

económico acompañado de altas tasas de inflación. El desempleo había aumentado en casi

todos los países. Se produjo el colapso de la confianza en la capacidad del estado para

controlar el funcionamiento de la economía mixta. La base económica no crecía, o disminuía.

Los gobiernos se enfrentaban con déficits crecientes y empezaban a considerar la posibilidad

de reducir los gastos sociales.

A finales de los ´60, muchos analistas de política social estadounidenses descubrieron que los

resultados de la Guerra contra la Pobreza y otros programas de la Gran Sociedad eran

desalentadores.

Las teorías funcionalistas de la sociedad entraron en decadencia a comienzos de la década de los ´70, cuando se redescubrió el capitalismo, tanto en el campo práctico como en el teórico.

Las rebeliones estudiantes de finales de los ´60 y los “sucesos” del Mayo francés de 1968

marcaron el fin de la tesis del final de las ideologías. La teoría marxista parecía ofrecer una interpretación mucho mejor de la realidad contemporánea.

En los ´70 la credibilidad que conservaban las teorías del industrialismo y el poscapitalismo fue minada por la recesión económica y los problemas del capitalismo de bienestar. A principios de los años ´80 quedaba muy poco de la promesa de una “ciencia” de la sociedad. La economía se enfrentaba a numerosos problemas internos. El Keynesianismo está en retroceso y se ha producido una vuelta a las teorías neoclásicas del mercado.

La idea de que se podría utilizar la actividad social planificada, bajo los auspicios del estado para hacer frente de forma efectiva a los problemas sociales se había demostrado poco realista y muchos neoconservadores en los Estados Unidos llegaron a la conclusión de que la intervención estatal era perjudicial.

El convencimiento de que los fenómenos sociales son complejos y que el conocimiento social es todavía inconcluso ha debilitado la lógica a favor de la acción del gobierno en los asuntos económicos y sociales.

En los ´60, el socialismo de bienestar empezará a perder su credibilidad. El redescubrimiento de la pobreza y la persistente desigualad en la distribución de la renta y la riqueza, ponía de manifiesto que se habían sobreestimado los efectos compensadores de los servicios sociales universales y la imposición progresiva.

Los gastos sociales como porcentaje del PNB habían aumentado en todos los países occidentales, y en algunos de forma importante. Sin embargo, el estado de bienestar no estaba retribuyendo recursos desde los ricos hacia los pobres. Enfrentados con esta evidencia, algunos socialistas mantuvieron la convicción de que si se tenía claro cuál era el objetivo y la estrategia era la adecuada, se podían conseguir mejores resultados.

Sin embargo, otros empezaron a cuestionarse la validez de los supuestos básicos subyacentes al socialismo de bienestar.

El análisis marxista del Estado partía de la crítica de la concepción pluralista de la política liberal. Era la propia naturaleza del estado capitalista la que explicaba los límites de las reformas y la política social. El estado de bienestar seguía estando al servicios del capital y de la clase dominante.

Hacia el Laisser – Faire. La nueva derecha

Durante los ´70 ha hecho aparición dentro del campo del pensamiento un movimiento neoconservador que traspasa con creces los confines del laisser – faire (creencia en el monetarismo y en el libre juego de las fuerzas del mercado): la nueva derecha.

Los argumentos que barajan son tanto económicos como sociológicos y filosóficos. Las ideas de la nueva derecha representan un contraataque significativo contra la socialdemocracia y el liberalismo y contra la izquierda (ej historial negativo soviético).

Si el comienzo de la década del ´70 coincidió con el resurgimiento del Marxismo en el análisis social, su final está asociado con la revitalización del conservadurismo. Los conservadores ofrecen lo que parece ser una análisis coherente y plausible de los problemas actuales del capitalismo de bienestar.

El crecimiento del gobierno

Para los Marxistas el estado aumenta para desarrollar funciones como la acumulación y legitimación. Para los socialdemócratas y liberales su crecimiento representa el reconocimiento creciente de la responsabilidad colectiva con respecto al bienestar económico y social de una nación. Para los conservadores el estado de bienestar genera un crecimiento del gobierno, excesivo y dañino. La intervención reguladora del gobierno en la economía conduciría a una situación en la que el gobierno pasa a asumir la responsabilidad de todos los posibles problemas económicos y sociales.

Los partidos políticos compiten entre sí para captar el voto popular, de la misma manera que las empresas compiten para conseguir clientes. Sin embargo, el mercado político se diferencia en aspectos importantes del mercado económico. En el primero no existe la disciplina que impone la restricción de recursos y los precios fijos. La “búsqueda del voto” conduce a los partidos hacia el pragmatismo y se utiliza a la ideología como una herramienta más en la lucha por el poder. El comportamiento político de los partidos conduce al crecimiento del gobierno y el aumento de las expectativas del electorado.

Los economistas han elaborado análisis complejos del comportamiento burocrático en donde se defiende que al igual que los empresarios buscan la maximización del beneficio, los burócratas pretenden maximizar el tamaño de sus administraciones. Según aumenta el ámbito de la actividad del gobierno también aumenta la burocracia que se impone entre los ciudadanos y sus representantes. Así, la burocracia se convierte tanto en un vehículo a través del cual pueden alcanzar sus objetivos ciertos intereses especiales, como en un interés

especial en sí mismo.

Fallos del sector público

A comienzos de los ’60 se habían depositado grandes esperanzas en el papel que la educación superior podía tener como mecanismo para impulsar el crecimiento económico, el igualitarismo social y objetivos similares. Diez años más tarde nadie parecía saber cuáles eran los auténticos objetivos de la educación superior.

Las “externalidades” o los efectos no previstos y no intencionados de la acción del gobierno constituyen una fuente importante de fallos del sector público. Los fallos del gobierno se consideran como equivalentes a los fallos del mercado. Para la nueva derecha, la acción del gobierno también conduce a resultados adversos e imprevistos, la idea de corregir los fallos del mercado a través de la acción pública es errónea.

Según la nueva derecha, otra fuente de fallos del mercado es la identificación ingenua que se realiza entre el bien común y acción estatal. El “interés general” esconde tras de sí al interés privado. De este modo el estado no podría actuar con neutralidad benevolente.

Sobrecarga del sector público

Se produce una sobrecarga cuando las demandas que se realizan al gobierno exceden su capacidad para cubrirlas. Las raíces del problema se identificarían con un “exceso” de igualitarismo y democracia. La nueva derecha señala un conjunto de problemas: 1) durante los años de posguerra hubo un gran crecimiento de los grupos de interés organizados, 2) la extensión del concepto de derechos sociales y la idea de que el gobierno es responsable de sus garantías.

Los neoconservadores culpan a la competencia electoral de generar expectativas excesivas entre en electorado. Todo el mundo quiere que el gobierno mejore los servicios, pero esperan que otros paguen el coste y no están dispuestos a pagar mayores impuestos. 

El aumento de tamaño y complejidad del gobierno es parte del problema de la sobrecarga. Hayek nos alerta sobre los peligros de jugar con las instituciones sociales, ya que no tenemos el conocimiento que nos permita diseñar la sociedad a nuestro gusto. Para la nueva derecha, el sistema de mercado es superior a la planificación estatal como mecanismo de coordinación de las complejas actividades y deseos humanos.

Los conceptos de crecimiento y fallos del sector público o el de sobrecarga forman un conjunto de argumentos interrelacionados en favor de un estado mínimo.

El estado de bienestar y la crisis económica

El Keynesianismo aparece como el malo de la película y el monetarismo como el héroe virtuoso que resolverá los problemas. Las políticas seguidas por los gobiernos tras la segunda guerra mundial son en gran parte las culpables de las altas tasas de inflación. En primer lugar, Keynes enseñó a los gobiernos que podían mantener altos niveles de empleo inyectando demanda efectiva (dinero) en el sistema. Pero los gobiernos al neutralizar las recesiones incrementando la liquidez y estimulando la economía, posibilitaron que la oferta monetaria aumentara con respecto a la cantidad de bienes y servicios disponibles. El resultado fue la inflación. 

En segundo lugar, Keynes en contra de la tesis neoclásica, defendía que el presupuesto equilibrado no era una condición necesaria para que las economías de mercado disfrutaran de buena salud. En época de recesión los gobiernos podían generar déficits, inyectando demanda efectiva en el sistema con el propósito de aumentar la producción.

Keynes pretendía que los déficits fueran equilibrados con los superávits generados en los años buenos. Pero en los años de posguerra lo que los gobiernos pusieron en práctica fue una especie de Keynesianismo irresponsable. En primer lugar los remedios Keynesianos estaban previstos para recesiones más intensas. Y mientras los años malos se incurrió en déficits presupuestarios, en los años buenos no se realizó una política presupuestaria de superávit ni neutral. Pues, el superávit presupuestario significa necesariamente bien una disminución de gastos, bien un aumento de impuestos. Claro que no son medidas populares.

El dinamismo de las economías capitalistas se basa, precisamente, en la existencia de empresarios, la aceptación de riesgos, la innovación y la expectativa de obtener beneficios como recompensa. Pero la combinación de una regulación gubernamental excesiva, una presión fiscal elevada y unos beneficios reducidos, actúan de forma negativa contra la inversión, el crecimiento y la creación de riqueza. Si se quiere revitalizar a la economía, se debe reducir la presión fiscal, especialmente sobre aquellos que son vanguardia del progreso económico. La reducción de la presión fiscal sobre los más ricos, dicen, ayudará a los

pobres y al conjunto de la población en general.

El pensamiento monetarista, defiende que para controlar la inflación es necesario reducir la oferta monetaria; otro, relacionado con la “economía de oferta”, sostiene que para estimular la recuperación económica e impulsar el crecimiento hay que “desregular” la economía, reducir los impuestos y respaldar la iniciativa privada. No sólo hay que reducir los gastos sociales, sino que también hay que abandonar los intentos públicos de mantener el “pleno empleo”. La nueva derecha, a diferencia de los Keynesianos, considera que el desempleo es una característica inevitable de las economías de mercado, el precio que hay que pagar por la libertad y el crecimiento.

Los neoconservadores piensan que en gran parte el problema se reduce a tener la decisión

necesaria para llevar a cabo lo que, sin duda, serán medidas impopulares.

El neoconservadurismo en acción

De forma genérica, la estrategia neoconservadora tiene dos líneas de actuación. En primer lugar, se adopta una aproximación monetarista a los problemas económicos con el objetivo de reducir la inflación, propósito que pasa por una reducción de la oferta monetaria a través de la reducción del gasto y del endeudamiento público, altos tipos de interés y medidas similares. En segundo lugar, se reducen los impuestos con el objetivo de liberar la iniciativa privada y generar los incentivos necesarios para la inversión y la creación de riqueza.

Al comenzar la legislatura el gobierno de Thatcher redujo marginalmente el impuesto sobre la renta, pero, simultáneamente, aumentó el impuesto sobre el valor añadido (IVA). El gasto público no se podía reducir de un día a otro y mientras tanto, si no se quería que siguiera aumentando el déficit, la única alternativa era aumentar la imposición. Al contrario de lo que se creía, no había una excesiva ineficiencia y mala utilización de recursos en los servicios públicos que pudieran ser identificada como tal y eliminada. Peor aún, la reducción de la oferta monetaria (ej: mediante altos tipos de interés) generó una ola de quiebras y un crecimiento significativo del desempleo. Es cierto que se ha reducido la inflación, pero pagando un alto

precio en términos de quiebras de empresas y desempleo.

La nueva derecha parece no haber tenido en cuenta las restricciones políticas existentes a la hora de aplicar sus amargas propuestas de cambio.

En los Estados Unidos la situación es muy diferente. El estado de bienestar tiene una legitimación y una base de apoyo mucho más débil. La afiliación sindical es sensiblemente inferior que en Europa y la influencia de trabajadores es más débil.

Sea como sea, tanto el gobierno de Reagan como el de Thatcher alcanzaron el poder con un programa político basado en la reducción del tamaño de gobierno y recorte de impuestos. Los resultados del experimento de Thatcher son, cuanto menos, dudosos. El déficit público no ha aumentado, pero se está tan lejos como antes del equilibrio presupuestario. Quizás el crecimiento masivo del desempleo sea el resultado más visible.

En el corto plazo, la nueva orientación política ha tenido éxito en redistribuir la renta a favor de los ricos, aumentar el desempleo, reducir los servicios sociales y, al menos en los Estados Unidos, reducir el nivel de vida de los pobres de forma palpable.

Lo irónico de esta situación, es que el concepto de fallos de gobierno parece aplicarse en igual medida a los gobiernos conservadores.

La nueva derecha y el bienestar social: una evaluación

Es la combinación de estancamiento con inflación para el que no estaba preparado el análisis Keynesiano más corriente la que dio la posibilidad a los teóricos del mercado y a muchos liberales desencantados de recuperar y reconstruir las doctrinas relacionadas con el laisser –faire. Hay muy pocos elementos de la doctrina social de la nueva derecha que no se puedan encontrar en los escritos clásicos de pensadores del laisser. Nos enfrentamos básicamente con una ideología más que con una teoría “científica” susceptible de contrastación mediante su falsación o su verificación. Poca evidencia relevante que permita evaluar la naturaleza y extensión de su influencia.

Los neoconservadores evitan señalar que los déficits públicos de dimensiones significativas

hacen su aparición, tan sólo, a partir de la década de los ´70 y en gran parte como resultado de

la recesión. 

Además, hay que señalar, que la nueva derecha presta escasa atención a las consecuencias inflacionarias y presupuestarias de las guerras, por ejemplo la guerra de Corea, y en especial, la guerra de Vietnam.

La nueva derecha tiene una tendencia a considerar al gobierno principalmente en términos “instrumentales”, como si fuera una actividad empresarial o una operación militar con unos criterios de evaluación bastante precisos y evidentes.

De forma general los neoconservadores subestiman lo que se puede considerar como “éxitos” del gobierno mientras que se detienen con detalle en el análisis de sus “fallos”. Las críticas efectuadas con respecto a los fallos del gobierno y los fracasos de las políticas puestas en marcha quizás se puedan interpretar, por lo tanto, como el fracaso de un modelo apolítico, consensuado y cientifista de plantear el diseño de las medidas sociales.

El argumento neoconservador se fundamenta en los valores del individualismo, la libertad, los derechos de propiedad, y en que las desigualdades son el resultado del funcionamiento natural del mercado. Al centrar su análisis en el comportamiento de los individuos atomizados no tiene en cuenta la concepción del estado-nación como comunidad ni considera las consecuencias sociales del orden del mercado.

El mismo individualismo atomista impide a la nueva derecha reconocer la existencia de un problema de “justicia social”. Este problema desaparece. Primero porque no hay nada que se pueda considerar como social en un mundo donde sólo existen individuos. En segundo lugar, porque, ¿quién es injusto en un orden de mercado producto de la evolución espontánea a lo largo de los años y cuyas consecuencias no se pueden prever? El orden de mercado, como la propia naturaleza, no es ni justo ni injusto.

Su aproximación ahistórica, considera al orden del mercado en su sentido “ideal”, haciendo abstracción de la historia. La auténtica historia del capitalismo de mercado es inseparable del colonialismo y del imperialismo. La idea de que el orden de mercado ha evolucionado de forma espontánea también supone una representación errónea del proceso de evolución capitalista. 

La propiedad privada o el mercado de trabajo con salarios fijados libremente fueron cambios que necesitaron de una gran cantidad de violencia y coerción.