JOVAN
KURBALIJA • EDUARDO GELBSTEIN:
GOBERNANZA
DE INTERNET - ASUNTOS, ACTORES Y BRECHAS
(2005)
La Gobernanza de Internet no es un tema sencillo. Aunque trata con un
símbolo importante del mundo DIGITAL, no puede ser manejada con una lógica
digital, requieren un enfoque ANÁLOGO, que albergue un continuo de opciones y
compromisos.
Nuestro objetivo consiste en proponer un marco práctico para el
análisis, la discusión y la resolución de los problemas clave que se presentan
en este campo.
INTRODUCCIÓN
Kofi Annan à “En apenas unos pocos años, Internet ha
revolucionado el comercio, la salud, la educación y, en efecto, la estructura
misma de la comunicación y el intercambio humanos…Claramente existe una
necesidad de gobernanza…” (2004)
Para mediados del 2005, se cree que Internet ya incluye:
• un estimado de 1,000 millones de usuarios a nivel global;
• una rotación en el comercio electrónico de US$ 150,000 millones;
• un impacto social importante en la educación, la salud, el gobierno y
otras áreas de actividad;
• ciberdelito, como fraude, apuestas, pornografía y suplantación;
• uso incorrecto y abuso en la forma de código malintencionado y correo
electrónico indeseado.
La creciente conciencia del impacto social, económico y político de
Internet en la sociedad nos brinda un enfoque más claro sobre el tema de la
Gobernanza de Internet.
Internet y las estadísticas no han sido siempre buenos
compañeros. Es difícil identificar, por ejemplo, el número exacto de usuarios,
anfitriones de sitios web, etc.
En el caso de Internet, la gobernanza se requiere entre otras cosas
para:
• prevenir o, al menos minimizar, su riesgo de fragmentación;
• mantener la compatibilidad y la interoperabilidad;
• salvaguardar los derechos y definir las responsabilidad de las
diferentes partes interesadas;
• proteger a los usuarios finales
de la mala utilización y el abuso; motivar un mayor desarrollo.
¿Quiénes son las partes interesadas con mayor probabilidad de influir en
el desarrollo futuro de Internet? ¿Cuáles serán sus políticas con relación a
conectividad, comercio, contenido, financiamiento, seguridad y otros temas
fundamentales para nuestra emergente Sociedad de la Información?
LA EVOLUCIÓN DE LA GOBERNANZA DE INTERNET
A finales de la década de 1960, Internet se inició como un proyecto
gubernamental, como un servicio de comunicaciones flexible diseñado para
sobrevivir en caso de un ataque nuclear.
Para la década de 1980, una comunidad internacional más amplia estaba ya
utilizando las facilidades de esta red, la cual para ese momento ya era
conocida como Internet. En 1986, se estableció la Fuerza de Tareas de
Ingeniería para Internet (IETF). La IETF administró el sucesivo desarrollo de
Internet.
En 1994, la Fundación Nacional de las Ciencias de los Estados Unidos
(NSF) decidió involucrar al sector privado subcontratando la administración del
Sistema de Nombres de Dominio (DNS) a la empresa Network Solutions,
Inc. (NSI). Este paso no fue bien recibido por la comunidad de Internet
y dio inicio a la “Guerra del DNS”.
Esta “Guerra del DNS” involucró a otras partes interesadas: el sector
comercial, las organizaciones internacionales y los gobiernos de otras
naciones. Esta guerra finalizó en 1998 con el establecimiento de una nueva organización,
la Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números (ICANN).
NEGOCIACIONES INTERNACIONALES SOBRE LA GOBERNANZA
DE INTERNET
2003: La Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI) colocó
oficialmente el tema de la Gobernanza de Internet en las agendas diplomáticas.
La Declaración de Principios y el Plan de Acción adoptados por la CMSI propone
una serie de acciones en el campo de la Gobernanza de Internet, incluyendo el
establecimiento de un Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet (GTGI).
Un extracto sobre la Declaración à
Los temas relacionados con la Gobernanza Internacional de Internet deben ser
tratados de forma coordinada… que garantice un mecanismo para la total y activa
participación de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil tanto de
países desarrollados como en vías de desarrollo, y que involucre organizaciones
y foros intergubernamentales e internacionales relevantes…
(me gustaría
saber en qué quedó todo esto…)
¿A QUÉ SE REFIERE LA GOBERNANZA DE INTERNET?
La moraleja del poema establece claramente que una discusión sobre el
significado de “Gobernanza de Internet” no es meramente pedantería lingüística.
Diferentes percepciones del significado de este término, generan diferentes
enfoques y expectativas para las políticas.
Los especialistas en telecomunicaciones ven la Gobernanza de Internet a
través del prisma del desarrollo de la infraestructura técnica. Los
especialistas en computación se enfocan en el desarrollo de varios estándares y
aplicaciones, como XML o Java. Los especialistas en comunicaciones hacen
hincapié en la facilitación de la comunicación. Los activistas en derechos
humanos ven la Gobernanza de Internet desde la perspectiva de la libertad de
expresión, la privacidad y otros derechos humanos básicos. Los abogados se
concentran en la jurisdicción y la resolución de disputas. Los políticos a
nivel mundial usualmente se enfocan en los medios y los asuntos que combinan
bien con sus electorados, como el optimismo tecnológico (más computadoras = más
educación) y las amenazas (seguridad para Internet, protección de los menores).
Los diplomáticos se preocupan principalmente por los procesos y la protección
de los intereses nacionales. La lista de perspectivas profesionales
potencialmente conflictivas sobre la Gobernanza de Internet continúa.
Definición operacional de la Gobernanza de Internet de la
CMSI: La “Gobernanza de Internet es el desarrollo y aplicación de principios,
normas, reglas, procedimientos para la toma de decisiones y programas comunes
por parte de Gobiernos, el sector privado y la sociedad civil con el fin de dar
forma a la evolución y uso de Internet.”
Sin embargo, el argumento para el uso del término
“Internet”, se amplía con la rápida transición de las telecomunicaciones
globales hacia el uso de TCP/IP como el principal estándar técnico de
comunicaciones.
El término “gobernanza” ha sido motivo de controversia. El malentendido
surge principalmente del uso del término gobernanza como sinónimo de gobierno.
Una de las consecuencias de este enfoque fue la creencia de que los temas
relacionados con la Gobernanza de Internet deben ser tratados a nivel
intergubernamental con la intervención limitada de otras partes interesadas,
principalmente no estatales.
CONJUNTO DE HERRAMIENTAS PARA LA GOBERNANZA DE
INTERNET
Cualquier régimen de Gobernanza de Internet será complejo ya que
requiere involucrar muchos asuntos, partes interesadas, mecanismos,
procedimientos e instrumentos. Existen al menos cinco dimensiones de asuntos en
el caso de Internet: de Infraestructura, Legales, Económicos, de Desarrollo y
Socioculturales. Una variedad de partes interesadas del sector privado y
público juegan roles en cada una de estas dimensiones.
Cada combinación de asuntos y partes interesadas tiene un propósito,
objetivo, terminología y esfera de colaboración e influencia.
El Conjunto de Herramientas para la Gobernanza de Internet consiste en:
• patrones y enfoques;
• Principios Rectores;
• analogías.
ENFOQUES
Y PATRONES
Una serie de enfoques y patrones ha surgido gradualmente, representando
los puntos en los cuales es posible identificar las diferencias en las
posiciones de negociación, así como en las culturas profesionales y nacionales.
La identificación de enfoques y patrones comunes puede reducir la complejidad
de las negociaciones y contribuir a la creación de un sistema común de
referencia.
Enfoque Estricto versus Amplio
La Gobernanza de Internet “limitada versus amplia” ha sido uno de los
principales asuntos hasta el momento y refleja los diferentes enfoques e
intereses dentro del proceso. El enfoque “estricto” se concentra en la infraestructura
de Internet (Sistema de Nombres de Dominio, números de IP y servidores raíz de
dominio) y en la posición de ICANN como parte interesada clave en este campo.
Según el enfoque “amplio”, las negociaciones de Gobernanza de Internet
deben ir más allá de los asuntos de infraestructura y tratar otros asuntos
legales, económicos, de desarrollo y socioculturales.
El enfoque amplio es implícitamente apoyado por la Declaración de la
CMSI.
Aspectos Técnicos versus Políticos
Un desafío importante en el proceso de Gobernanza de Internet será la
integración de aspectos técnicos y políticos, ya que es difícil establecer la
distinción entre ambos. Las soluciones técnicas no son neutrales. En última
instancia, cada solución/opción técnica promueve ciertos intereses, faculta a
ciertos grupos y, hasta cierto punto, tiene un impacto en la vida social,
política y económica.
Con el crecimiento de Internet y el surgimiento de nuevas partes
interesadas en la década de 1990, principalmente el sector comercial y
gubernamental, se fragmentó esa unidad entre tecnología y política.
El Enfoque “Viejo y Real” versus el “Nuevo y
Cibernético”
El enfoque “viejo y real” discute que Internet no introduce nada nuevo
al campo de la gobernanza. Internet es tan solo otro dispositivo nuevo.
Por ejemplo, en discusiones legales, este enfoque establece que la
legislación existente puede ser aplicada a Internet realizando ajustes menores.
En el campo económico, este enfoque discute que no existe diferencia entre el
comercio regular y el comercio electrónico.
El enfoque “nuevo y cibernético” discute que Internet es un dispositivo
fundamentalmente diferente de todos los anteriores. Por lo tanto requiere una
gobernanza fundamentalmente diferente. El ciberespacio es diferente del espacio
real y por lo tanto requiere una forma diferente de gobernanza.
La influencia de este enfoque fue notable en el proceso de creación de
ICANN, que por ejemplo minimizó la influencia de los gobiernos del mundo
“real”. El enfoque “cibernético” fue suavizado por la reforma de ICANN de 2002,
que fortaleció el rol de los gobiernos.
En el campo legal, la escuela “cibernética” de pensamiento discute que
la legislación existente sobre la jurisdicción, el ciberdelito y los contratos,
no puede ser aplicada a Internet y es necesario crear leyes nuevas.
Estructura Descentralizada versus Centralizada para
la Gobernanza de Internet
De acuerdo con la perspectiva descentralizada, la estructura de
gobernanza debe reflejar la naturaleza misma de Internet: una red de redes.
Esta compleja configuración no puede ser colocada bajo un solo paraguas
de gobernanza, como sería una organización internacional. Otro argumento es que
la falta de gobernanza centralizada es uno de los principales factores que
permite el rápido crecimiento de Internet. Esta perspectiva es apoyada
principalmente por la comunidad de Internet y los países desarrollados.
El enfoque centralizado se basa parcialmente en la dificultad práctica
que enfrentan los países con limitados recursos humanos y económicos para
seguir las discusiones sobre Gobernanza de Internet en un ambiente
descentralizado. Para estos países ya es de por sí difícil asistir a las
reuniones, sin mencionar dar seguimiento a las actividades de otras instituciones.
Estos países, principalmente en vías de desarrollo, piden que “todo se
concentre en un mismo punto”, preferiblemente dentro del marco de una
organización internacional.
Internet y el Bien Público
La mayor parte de la infraestructura técnica sobre la cual se canaliza
el tráfico de Internet es propiedad de compañías privadas y estatales,
típicamente operadores de telecomunicaciones. Esta situación es análoga a una
empresa de transporte marítimo de contenedores. Sin embargo, los canales de
navegación son abiertos y regulados por la Legislación Marítima que establece
que los mares abiertos son res communis omnium, mientras que las redes
troncales sobre las cuales se transporta los datos son propiedad de empresas de
telecomunicaciones. Esto plantea una serie de preguntas:
• ¿Es posible pedir a las empresas privadas que manejen su propiedad
privada – redes troncales – a favor de los intereses públicos?
¿Puede Internet o algunas de sus partes ser consideradas como bien
público global?
Geografía e Internet
Una de las primeras percepciones de Internet fue que superaba las
fronteras nacionales y erosionaba el principio de soberanía. En su “Declaración
de Independencia del Ciberespacio”, John Perry Barlo envió el siguiente mensaje
a todos los gobiernos nacionales: “Ustedes no son bienvenidos entre nosotros.
Ustedes no ejercen soberanía en los lugares donde nos reunimos”.
Esta declaración es un ejemplo del optimismo técnico predominante a
mediados de la década de 1990.
Entre mayor sea el anclaje de Internet en la geografía, menor
singularidad implicará su gobernanza. Por ejemplo, al tener la posibilidad de
localizar geográficamente a los usuarios y transacciones de Internet, la
compleja cuestión de la jurisdicción de Internet puede resolverse con mayor
facilidad por medio de los canales existentes.
El Enfoque “Acciones más que Palabras”
El enfoque “acciones más que palabras” promueve el uso de herramientas
en línea para la negociación de los asuntos relacionados con el mundo en línea.
Las negociaciones basadas en Internet deben facilitar la participación
de un grupo más amplio de interesados, especialmente aquellos que no pueden
permitirse el lujo de participar en conferencias diplomáticas tradicionales.
PRINCIPIOS
RECTORES
Los principios rectores representan ciertos valores e intereses que
deben ser promovidos a lo largo del régimen emergente de Gobernanza de
Internet. Algunos de estos principios han sido adoptados por la CMSI, tales
como la transparencia y la inclusión. Otros principios han sido introducidos,
principalmente de forma tácita, durante las discusiones sobre Gobernanza de
Internet.
“No
Reinventes la Rueda”
Cualquier iniciativa en el campo de Gobernanza de Internet debe partir
de las regulaciones existentes, las cuales pueden ser divididas en tres amplios
grupos:
a) aquellas inventadas para Internet (p. ej. ICANN);
b) aquellas que requieren ajustes considerables para poder tratar
asuntos relacionados con Internet (p. ej. protección de marcas registradas,
régimen tributario electrónico);
c) aquellas que pueden ser aplicadas a Internet sin requerir ajustes
significativos (p. ej. protección de la libertad de expresión).
La utilización de las reglas existentes aumentaría significativamente la
estabilidad legal y reduciría la complejidad en el desarrollo del régimen de
Gobernanza de Internet.
“¡Si no está
descompuesto, no lo repares!”
La Gobernanza de Internet debe conservar la funcionalidad y robustez
actual de Internet, y a la vez ser suficientemente flexible para adoptar
cambios que aumenten las funcionalidades y la legitimidad.
El lema debe ser utilizado como criterio para la evaluación de
decisiones específicas relacionadas con la Gobernanza de Internet y no para
ofrecer inmunidad indiscriminada contra cambios en la Gobernanza actual de
Internet.
Gobernanza y Desarrollo de Internet
El proceso de Gobernanza de Internet debe ser guiado por los objetivos
generales de desarrollo de la CMSI y los Objetivos del Milenio de las Naciones
Unidas.
Promoción del Enfoque y la Priorización Holísticos
El enfoque holístico debe facilitar no solo el trato de los aspectos
técnicos del desarrollo de Internet, sino también los temas legales, sociales,
económicos y de desarrollo.
El enfoque y la priorización holísticos en la agenda de Gobernanza de
Internet debe ayudar a los interesados, tanto en países desarrollados como en
vías de desarrollo, a enfocarse en un conjunto particular de temas. Los
interesados deberían agruparse alrededor de asuntos en lugar de alrededor de
las tradicionales líneas divisorias altamente politizadas (p. ej. desarrollado
– en vías de desarrollo, gobierno – sociedad civil).
Convertir las Soluciones Técnicas Tácitas en
Principios Explícitos de Políticas
Es una conclusión errónea que las soluciones técnicas son suficientes
para promover y proteger los valores sociales. La tecnología puede ser
utilizada de muchas maneras aparentemente contradictorias. Principios como la
libre comunicación deben ser claramente establecidos a nivel de políticas y no
tácitamente asumidos a nivel técnico.
El Principio de la Neutralidad Tecnológica
Este principio se encuentra estrechamente ligado con el anterior. Según
la neutralidad tecnológica, la política no debe depender de dispositivos
tecnológicos o técnicos específicos. Por ejemplo, las regulaciones para la protección
de la privacidad deben especificar lo que debe ser protegido (p. ej. datos
personales, expedientes de salud) y no la forma en que debe ser protegido (p.
ej. acceso a bases de datos, protección por medio de codificación).
La neutralidad tecnológica ofrece muchas ventajas para la gobernanza.
Primero que nada, desvincula la gobernanza de cualquier tecnología en
particular y la prepara para enfrentar los desarrollos tecnológicos futuros. Segundo,
la neutralidad tecnológica es el principio regulador más apropiado para la
futura convergencia de las principales tecnologías (telecomunicaciones, medios,
Internet, etc.).
El Riesgo de Manejar la Sociedad por medio del
Código de Programación
Lawrence Lessig observó que con la creciente confianza depositada en
Internet, la sociedad moderna podría terminar siendo regulada por código de
software en lugar de leyes. Algunas funciones legislativas de los parlamentos y
los gobiernos podrían ser asumidas de facto por empresas de computación y
desarrolladores de software. Si realmente la sociedad se administrara por medio
de código en lugar de leyes, la base de la organización política y legal de la
sociedad moderna enfrentaría un desafío sustancial.
ANALOGÍAS
(esta parte me parece un poco al pedo, medio
forzada y más que nada describe quien se colgó de cada analogía porque le
convenía)
El establecimiento de paralelos entre situaciones pasadas y actuales, a
pesar de sus riesgos, es un proceso mental clave en la legislación y la
política. La mayoría de los casos legales relacionados con Internet se resuelven
por medio de analogías.
El uso de analogías en la Gobernanza de Internet presenta algunas
limitaciones importantes. Primero, Internet es un término amplio que cubre una
variedad de servicios. Una analogía con cualquier sistema particular puede
simplificar excesivamente la comprensión de Internet.
Segundo, la creciente convergencia entre diferentes servicios de
telecomunicaciones y medios está desdibujando las diferencias tradicionales
entre ellas.
Internet - Telefonía
Similitudes: se mantiene una analogía funcional entre la
telefonía e Internet (correo electrónico y charla), ya que ambas son
herramientas de comunicación directa e interpersonal.
Una analogía más reciente entre telefonía e Internet se enfoca en la
posible utilización del sistema de numeración telefónica como solución para la
organización del sistema de nombres de dominio.
Diferencias: Internet utiliza paquetes en lugar de circuitos.
A diferencia de la telefonía, Internet no puede garantizar servicios; solamente
puede comprometerse a realizar “su mejor esfuerzo”.
Utilizada por: Aquellos que se oponen a la regulación del
contenido en Internet (principalmente los Estados Unidos).
Esta analogía también es utilizada por aquellos que discuten que
Internet debe ser regulada, al igual que otros sistemas de telecomunicaciones,
por autoridades nacionales y organizaciones internacionales, con un rol coordinador.
Internet - Correo Tradicional/Postal
Similitudes: Existe una analogía en la función,
específicamente en la entrega de mensajes.
Diferencias: Esta analogía cubre únicamente un servicio de
Internet, el correo electrónico.
Utilizada por: La Convención Postal Universal. Esta analogía
puede tener consecuencias en cuanto a la entrega de documentos oficiales, por
ejemplo la recepción de una decisión judicial por medio de correo electrónico
se consideraría una entrega oficial.
Las familias de soldados estadounidenses que fallecieron en Irak para
obtener acceso al correo electrónico y las bitácoras web (blogs) privadas de
sus seres queridos, alegando que ellos deben tener la posibilidad de heredar el
correo electrónico y blogs al igual que heredarían cartas y diarios.
Los ISPs han negado el acceso con base en el acuerdo de privacidad
previamente establecido con sus usuarios.
Internet - Televisión
Similitudes: La analogía inicial fue establecida debido a la
similitud física.
Diferencias: el concepto de Internet es más amplio que el de
la televisión. La televisión es un medio de difusión “uno a muchos”, mientras
que Internet facilita muchos tipos diferentes de comunicación.
Utilizada por: Esta analogía es
utilizada principalmente por quienes desean introducir un control más estricto
del contenido en Internet. Desde su perspectiva, debido al poder que tiene
Internet como medio masivo de comunicación similar a la televisión, el primero
debería ser estrictamente controlado.
Internet - Biblioteca
Similitudes: A menudo se percibe a Internet como un amplio
repositorio de información.
Diferencias: El almacenamiento de información y datos es
solamente un aspecto de Internet. Internet es global; en Internet no hay
editores; en Internet no existe un esquema de clasificación; en Internet, el
contenido está disponible inmediatamente por medio de los motores de búsqueda.
Internet – VHS, Fotocopiadora
Similitudes: Esta analogía se enfoca en la reproducción y
diseminación de contenido (p. ej. textos y libros).
Diferencias: La computadora tiene una función mucho más amplia
que la reproducción de materiales.
Utilizada por: Esta analogía fue utilizada en el contexto de la
“Ley de Derechos de Reproducción para el Milenio Digital” que penaliza a las
instituciones que contribuyen al irrespeto de los derechos de reproducción.
Internet - Carretera
Similitudes: Esta analogía está ligada a la cultura
estadounidense y la fascinación nacional con el descubrimiento y las nuevas
fronteras.
Diferencias: Internet transporta materiales intangibles
(datos).
Utilizada por: Al Gore introdujo el término “supercarretera de
la información”. También fue utilizado en junio de 1997 por el gobierno alemán
para justificar la introducción de un control más estricto del contenido en
Internet: “Se trata de una ley liberal que no tiene ninguna relación con la
censura, sino que establece claramente las condiciones de lo que es posible o
no para un proveedor. Internet es un medio de transporte y distribución de
conocimiento… al igual que las carreteras, es necesario tener pautas para ambos
tipos de tráfico”.
CLASIFICACIÓN
DE LOS TEMAS DE GOBERNANZA DE INTERNET
La clasificación que realiza Diplo [no
encontré en Internet qué es diplo] de la Gobernanza de Internet divide
los temas en cinco grupos. Diplo ha adoptado el término “canasta”. Canasta de:
1) infraestructura y estandarización;
2) legal;
3) económica;
4) desarrollo;
5) sociocultural.
El modelo de las cinco canastas es presentado metafóricamente por medio
de la ilustración.
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